Inter – American Defense College
Javier Navarro Ortiz
2021
Las Fuerzas Militares están instituidas como un instrumento eficaz de la política estatal, desde nuestra formación como militares se nos enfatiza que somos “apolíticos”, lo que me lleva a pensar que no es tan estricto el término, sino que debemos estar despolitizados, esto significa que debemos encontrar un difícil equilibrio entre la neutralidad y la libertad de expresión. Nuestra misión constitucional nos obliga a estar ligados a la política en ese deber funcional y de subordinación al control civil. Debemos tener claridad sobre la importancia de las políticas públicas y su impacto en la construcción de estructuras en Defensa y Seguridad; asimismo, no se puede ignorar que las políticas públicas expresan los objetivos de bienestar social de una nación. Por lo anterior, es trascendental comprender que su papel va más allá de los intereses particulares de cada gobierno y se convierten en el verdadero puente con la ciudadanía. Presento tres lecciones aprendidas vinculadas con los resultados de aprendizaje 1,3 y 5;[1] en ellas esbozo algunos conceptos de políticas públicas, políticas de defensa, actores que las diseñan y ejecutan. Asimismo, se ilustra cómo intervienen los diferentes actores en la consolidación del Sistema de Defensa y Seguridad y los grados de influencia e interdependencia para enfrentar con efectividad las amenazas multidimensionales. Finalizando, con la alineación e incidencia que tienen los presupuestos en la planificación por capacidades para lograr cerrar las brechas en un futuro incierto y cambiante.
[2] Las políticas de Estado son atemporales a los gobiernos y requieren de consenso para alcanzar su propósito. Urge comprender que la política ha sido definida como arte, doctrina, actividad de quienes gobiernan.[3]Se originó en la antigua Grecia, donde se discutió las características del arte de dirigir y organizar los Estados con el objeto de alcanzar la justicia y la felicidad de la sociedad.[4]
En este sentido, los militares estamos para salvaguardar y garantizar el deseo de la política; no obstante, Clausewitz expone que tenemos la capacidad para comprender que la guerra no es meramente un acto político, sino una verdadera arma política[5]. Por su parte, Pereyra esboza que la política la estudia la ciencia política, la diseñan los políticos y la ejecutamos todos.[6] Permitiéndome evidenciar que tan importante y vinculante es para vivir en la desventura o el bienestar, conforme a los desatinos o aciertos de los políticos, por tal razón, debe ser de interés colectivo y fundamental aunque en ocasiones parezca desalentador, ya que quienes tienen este deber en ocasiones actúan a conveniencia. Asimismo, Bernazza concluye definiendo la política como “arte, doctrina, opinión, juego de intereses”[7]. Donde se aprecian las ambiciones de poder.
La gran mayoría de los conceptos en relación de política pública se han asociado firmemente al Estado. No obstante, Dye define las políticas públicas como “aquello que los políticos deciden hacer o no hacer”.[8] Es decir, son acciones que persiguen el interés público mediante decisiones basadas en un ciclo que parte de un problema.
En el gobierno de las naciones confluyen dos clases de políticas; la primera, políticas de Estado, las cuales son forjadas con una permanencia en el tiempo sin que se afecte por los cambios de gobierno, según Bernazza.[9] Es decir, atemporales y dan respuesta a un objetivo nacional claramente definido y Pereyra, enfatiza que hay que ampliar el espectro, adicionando otros atributos ya que no es específica de un gobierno, ni impuesta por un sector, lo que le da consenso y obedece a un interés fundamental con asiento legal.[10] Las políticas de Estado brindan confiabilidad en el plano internacional. La segunda, políticas de gobierno, tienen relación directa con la intención del gobierno de turno y son parte de sus obligaciones para satisfacer necesidades ciudadanas. Por ello, para clarificar el rumbo de un país y optimizar de manera significativa los recursos que se invierten en su desarrollo, deben primar las políticas que busquen el interés general.
Nos recuerda Natanson, que una política de Estado no puede pensarse como un bosquejo unilateral y rígido, sino como el resultado variable de las fuerzas políticas, sociales, históricas y culturales.[11] Por lo tanto, podríamos pensar que las políticas públicas en defensa y seguridad implementadas en Colombia no han logrado los resultados esperados. Utilizaré ejemplos para clarificar. Primero la política de «Seguridad Democrática»[12] del gobierno Uribe, hizo énfasis en desterrar completamente la amenaza que representaban los grupos al margen de la ley y la narcoeconomía. Segundo, la “Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad” [13] del gobierno Santos, que buscó consolidar la paz y garantizar la prevalencia del Estado de Derecho. Puedo inferir que no fueron Políticas de Estado, porque ninguna trascendió en el tiempo, se construyeron de manera aislada de la sociedad lo que trajo consigo rechazo social de algunos sectores y dificultó los procesos. En el paisaje irradia que hace falta políticas de defensa y seguridad que se consoliden como Políticas de Estado y se impongan a los intereses de cada Gobierno, eliminando las erróneas prácticas políticas que impiden avanzar de manera constante.
[14] El Sistema de Defensa es altamente interdependiente y contribuye a la interacción estratégica entre los actores. El Sistema de Defensa y los actores que lo estructuran son de importancia capital para el afianzamiento de la democracia, la gobernabilidad y el desarrollo de un país, cuando hablamos de sistema, hacemos alusión a interacciones dinámicas, vivas, interdependientes, de estructuras no lineales, donde existen poderes y fuerzas que generan un mayor o menor grado de influencia hasta lograr una interacción estratégica.
Esta concepción política invita a todos los actores a ser partícipes activos en la construcción de soluciones. En este sentido, Pereyra ratifica que el poder ejecutivo define las líneas y objetivos políticos a cumplir; el poder legislativo, se encarga de legislar, evaluar y limitar el poder del ejecutivo conforme al marco legal y el poder judicial, cumple con el entendimiento y aplicación de las leyes y normas que devienen de la política.[15] Una bella triada que procura el equilibrio y bienestar del pueblo, no obstante, debe estar acompañada de otros actores que están directamente relacionados y se complementan conforme a sus intereses, dándole fortaleza institucional y reconocimiento social a ese fin colectivo que se persigue.
En relación con nuestra reflexión, el Ministerio de Defensa debe gestionar las relaciones con todos los actores, conforme a su responsabilidad de ejecutar las decisiones políticas del ejecutivo en relación a la defensa y seguridad.[16] No obstante, es importante precisar que en la política recae la elaboración de la Política de Defensa y por supuesto los riesgos y responsabilidades que de ella se derivan, asimismo el control de las Fuerzas de Defensa y Seguridad, un privilegio abrigado en la legalidad democrática de los empleados civiles electos por el pueblo.[17] Como es el caso de Colombia, en el marco de las relaciones cívico-militares donde hay un control absoluto, sin ambigüedades pero de estrechas y buenas relaciones; asimismo, en esa prevalencia del control civil sobre los militares como un claro indicador frente a las relaciones verticales que guardan relación con el poder. La Constitución de 1991 ordena que la Fuerza Pública no puede tener un rol decisivo, ni congregarse sin orden de autoridad legítima; ni ejercer el derecho al voto, ni intervenir en actividades o debates de movimientos políticos.[18] Lo que nos aleja de la tentación de traspasar límites y perder el rumbo frente a nuestro compromiso de salvaguardar los derechos y libertades.
Para reafirmar esta tesis, Forrester expresa que este tipo de relaciones deben ser eficientes, interdependientes, que existan demandas, autoridad, niveles de influjo y una correlación de diversos factores[19] para no afectar los procesos por otros actores en este enfoque sistémico. En fin, evidenciamos que nuestra máxima autoridad es el poder ejecutivo. Gray, hace notar que el poder ejecutivo tiene la dirección y el uso de la fuerza para los propósitos de la política.[20] En Colombia es demasiado claro al punto de ser de los países que menos golpes de Estado ha tenido en su historia política, reafirmando ser una democracia sólida que avanza por el camino correcto.
[21] La planificación por capacidades debe ser contrastada con el presupuesto en un ejercicio racional de priorización. En palabras de Pereyra, [22] no se puede planificar todo, pero no nos inhibe de ser planificadores, lo que indica que es una realidad que debemos asumir y de trascendental importancia para asegurar nuestro futuro y evitar que nuestros intereses se vean afectados por los cambios repentinos o eventos atípicos que puedan resultar en un ambiente de constante transformación. El planeamiento por capacidades, se diseñó para atender con limitados recursos un ambiente posmoderno de múltiples escenarios y amenazas que generan riesgos e incertidumbre[23]. Son una respuesta a los retos que hoy enfrenta la defensa y la seguridad, desde esta perspectiva urge generar un “efecto militar a nivel estratégico”[24] en todas las fuerzas del Estado y reducir la incertidumbre y administrar el riesgo de fenómenos que, aún anticipados, no se han podido controlar.
La planeación por capacidades en Colombia se inició en el año 2010, y a pesar de tener una guía metodológica con 9 áreas funcionales [25] su alcance no ha sido óptimo, en el logro de los objetivos aún se evidencian desfases entre lo planificado y los resultados, producto especialmente de las limitantes presupuestales, donde la priorización afecta la optimización frente a la búsqueda de los objetivos consecuentemente planteados conforme a las capacidades existentes, sobre todo en momentos en que Colombia hace parte de la OTAN en calidad de socio global[26] y debe participar bajo los estándares de esta organización, asimismo, en referencia especialmente a las capacidades en el ámbito marítimo sobre las pretensiones de países como Venezuela y Nicaragua con los cuales se mantienen litigios fronterizos, esto no necesariamente significa cambiar al modelo clásico de planeación por amenazas.
Por lo tanto, para hacer frente de manera efectiva a los desafíos del futuro debemos conocer las necesidades del país en materia de seguridad y defensa, partiendo del análisis de las áreas misionales y las capacidades requeridas, de tal manera, que se cumplan los objetivos estratégicos del sector defensa con las limitaciones institucionales y financieras del momento.
Es importante destacar que una de las formas de visualización de la planificación es el descendente que inicia en el más alto nivel y tiene una visión más holística[27] como es el caso de Colombia que parte desde el ejecutivo y se desagrega hasta las instancias inferiores evitando choque de intereses, de igual forma, se planifica en concordancia al presupuesto existente y los recursos en consecuencia de las limitaciones reales, porque es el político quien tiene las llaves de los presupuestos, asimismo, el ejercicio de priorización también es del político y no del militar, pero subsecuentemente es el quien debe asumir la responsabilidad. En síntesis, las capacidades se deben contrastar con el presupuesto en un ejercicio racional de priorización.
Concluyo, manifestando que el gobierno es el instrumento para la concreción de las políticas públicas, asimismo, siempre la política adoptada va a estar ajustada a lo que se puede hacer conforme a los recursos asignados y no en términos ideales. Sostengo que la política de defensa y seguridad como bien público demanda cada vez más su desarrollo en el marco de una política de Estado que trascienda en el tiempo y genere consenso; reiterando que la política es quien le da racionalidad a la guerra y es quien decide si se hace o no. Conocer que los actores que intervienen en el Sistema de Defensa y seguridad son vitales para la consolidación de la democracia, la gobernabilidad y el desarrollo de un país, de otra parte, el control civil sobre los militares es una clara demostración de las relaciones cívico militares. Finalizando, que la planificación por capacidades es la respuesta frente a un escenario cambiante e impredecible que requiere de capacidades generales que amplié la baraja de atención, en un ejercicio de priorización y racionalización de los recursos escasos que son responsabilidad del político y no del militar, en una visualización descendente.
[1] Colegio Interamericano de Defensa (CID), Syllabus Políticas de defensa y seguridad hemisférica, (Washington,DC: CID, 2021), 4
[2] Colegio Interamericano de Defensa (CID), Syllabus Políticas de defensa y seguridad hemisférica, (Washington,DC: CID, 2021), 3
[3] Real Academia Española, «Política», Diccionario de la lengua española, (España: Enclave, 2021), accedido 28 de marzo de 2021. https://www.rae.es/desen/pol%C3%ADtica
[4] Roberto Pereyra Bordón, “Citación Académica: La Política”, (presentación, Políticas de Defensa y Seguridad Hemisférica, Colegio Interamericano de Defensa, Washington D. C, 17 de febrero de 2021.)
[5] Karl von Clausewitz, De la guerra (Colombia: Siglo del hombre editores,2017) 200-48
[6] Roberto Pereyra Bordón, “Citación Académica: La Política”, (presentación, Políticas de Defensa y Seguridad Hemisférica, Colegio Interamericano de Defensa, Washington D. C, 19 febrero de 2021)
[7] Claudia Bernazza, “Proyectos nacionales o políticas de Estado, Aportes al lenguaje de la política”, Reseñas y debates 7, N.o 65 (2011):1-7
[8] Thomas R Dye, “Análisis de políticas: qué hacen los gobiernos, por qué lo hacen y qué diferencia supone”. Understandig Public Policy. (Alabama: Prensa de la Universidad de Alabama,1976) 1
[9] Claudia Bernazza, 5
[10] Roberto Pereyra Bordón, Sesión 1.
[11] José Natanson,»¿Qué es, en realidad, una política de Estado?» Diario Página 12, 29 de junio de 2008, Accedido el 25 de marzo de 2021 http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-106918-2008-06-29.html
[12] Ministerio de Defensa Nacional, Política de Defensa y Seguridad Democrática- (Santa Fe de Bogotá: Ministerio de Defensa Nacional, 2003):68. Accedido el 27 de marzo de 2021. http://www.oas.org/csh/spanish/documentos/Colombia.pdf
[13] Ministerio de Defensa Nacional, Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad –PISDP- (Santa Fe de Bogotá: Ministerio de Defensa Nacional, 2011):44. Accedido el 27 de marzo de 2021. https://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/Documentos_Home/pispd.pdf
[14] Colegio Interamericano de Defensa (CID), «Syllabus Políticas de defensa y seguridad hemisférica»
[15] Roberto Pereyra Bordón, “Citación Académica: otros actores, (presentación, Políticas de Defensa y Seguridad Hemisférica, Colegio Interamericano de Defensa, Washington D. C, 3 de marzo de 2021)
[16] Elsa Llenderrozas y Pacheco Gaitán, Metodología Para El Análisis De Los Ministerios De Defensa, (Argentina: RESDAL, 2007), 18-19, accedido el 27 de marzo 2021, http://www.resdal.org/ministerios/metodologia-ministerios-resdal.pdf.
[17] Thomas C. Bruneau, “Capítulo 4 en Democracias frágiles: las relaciones civiles-militares en el mundo iberoamericano” en Ministerios de defensa y relaciones civiles-militares en democracia., (Valencia: Jose A. Olmeda, 2005), 1-34.
[18] Colombia, “Capítulo 7. De la Fuerza Pública”, en Constitución de 1991. Desde el artículo 216 al 223. Accedido el 25 de marzo de 2021 https://colombia.justia.com/nacionales/constitucion-politica-de-colombia/titulo-vii/capitulo-7/
[19] Jay W. Forrester, Diseñando el Futuro (España: Universidad de Sevilla, 1998):1-11.
[20] Colin S. Gray, “Strategy: Some Notes for a User’s Guide”, Traducido por El CID como “Estrategia: Algunas notas para El Guía Del Usuario”, Infinity Journal 2, (2012) 3-10.
[21] Colegio Interamericano de Defensa (CID), «Syllabus Políticas de defensa y seguridad hemisférica». 4.
[22] Roberto Pereyra Bordón, “Citación Académica: Planeamiento por capacidades”, (presentación, Políticas de Defensa y Seguridad Hemisférica, Colegio Interamericano de Defensa, Washington D. C, 19 de marzo de 2021)
[23] Roberto Pereyra Bordón, sesión 12.
[24] Ministerio de Defensa. Gobierno de España, Nuevo sistema de planeamiento por capacidades (España, Ministerio de Defensa, 2005), http://www.defensa.gob.es/Galerias/politica /armamento-material/ficheros/DGM-nuevo-sistema-planeamiento.pdf.: 4.
[25] Guillermo Botero Nieto, Guía Metodológica de Planeamiento por Capacidades, (España: Ministerio de Defensa Nacional, 2018), accedido el 26 de marzo de 2020, http://capacitas.mindefensa.gov.co/storage/biblioteca/Guia_Metodologica_de_Planeacion_por_Capacidades.pdf
[26] BBC News Mundo, «Colombia será el primer “socio global” de la OTAN en América Latina». BBC News, 26 de mayo de 2018, accedido el 28 de marzo de 2021 https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-44262895.
[27] Roberto Pereyra Bordón, Sesión 12.
